2015年5月25日 星期一

防务与外交决策中的政治:概念模式与官僚政治【書評】

2015年05月25日 07:04 AM

迷宫里的政治

1962年10月4日,一架美国U-2高空侦察机在古巴西部和中部拍下了一组照片。从照片上可以清晰地看出,苏联正在古巴的4个导弹发射场部署射程为1000英里的中程弹道导弹(MRBM)和射程为2000英里的中远程弹道导弹。
苏联为什么要在距离美国的家门口大规模部署导弹呢?
其实,在此两个月之前,美国情报机构就已经获悉,苏联正将大批军火运往古巴。一个月之前,美国情报委员会专门讨论过,苏联有没有可能往古巴运送导弹。出席情报委员会的有中央情报局局长、国务部、国防部、陆海空三军情报局的局长,以及联邦调查局和国家安全局的代表。大家一致认为,苏联不可能干这样的傻事。一则很容易被美国发现,二则会激怒美国,三则苏联并不信任古巴领导人卡斯特罗。
如果真是像美国情报委员会判断的那样,苏联为什么会做出一种愚蠢而冒险的选择呢?
肯尼迪总统召集了国家安全委员会的特别会议,他想要弄清楚,苏联这样做,其背后的动机到底是什么。

一种解释是苏联要用导弹保卫自己的盟友古巴。但肯尼迪总统曾经拒绝动用美国军队在猪湾帮助反卡斯特罗的古巴旅,苏联不会傻到认为美国会进攻古巴。就算他们担心美国会进攻古巴,也犯不着动用核导弹啊。美国、英国和法国为了保护柏林,不过各出了一个营的兵力,就能形成足够的威慑。
另一种解释是苏联在声东击西、调虎离山。如果美国把注意力集中在古巴,苏联就趁机夺下柏林。但要是这样,西方阵营岂能善罢甘休。如果苏联是想要借古巴这张牌跟美国做交易,用古巴换柏林,那就不怕寒了共产主义集团里其它小兄弟的心?
第三种解释是苏联想用古巴的导弹交换土耳其的导弹。美国应北大西洋公约组织盟国的请求,在土耳其部署了朱庇特式导弹,但这不过是经不住盟国的缠磨,做做样子而已。朱庇特导弹已经过时了,没有任何威慑力。这种导弹发射前的倒计时很长,以至于经不起一英里之外山头上到狙击。
这也不是,那也不是,苏联的葫芦里到底卖的什么药?
美国情报部门之所以无法理解苏联的行为动机,是因为他们始终把苏联作为一个整体的决策单位来考虑。这在国际关系学者看来是天经地义的,一国的外交和防务政策就是为了使其国家利益最大化。
但问题在于,政府并非是一个不能再细分的“原子”单位。政府的内部有最高领导人,有各个部门的领导人,有无数个技术官僚和职业政客,政府的门口还站着各种利益集团的代表、专家顾问、舆论和民意,等等。决策即政治,而且首先是内部的政治。总理抱怨处长干政,处长抱怨上司无能。当尼克松恭维毛主席改变了整个世界时,毛主席倍感疲惫地说,我只不过改变了北京郊区的几个小地方。
政治决策是混乱、仓促而多变的。很多决策不过是不同利益之间的妥协,各种不完美方案的拼凑,有时候是当大家都不知道该干什么的时候,集体决定干另一件毫不相干的事情,更多的时候则是热衷于对已有的政策作些修修补补,拆了再装,装了再拆。政府各个部门之间的矛盾,似乎比各个国家之间的矛盾还要更大。
军队总是要号令统一吧,恰恰相反,有时候海陆空三军都把对方看成比外国势力更危险的敌人,他们最善于干的事情就是互相拆台,甚至不惜歪曲事实、泄露机密。就连看起来重大的决策,也很少是经过审慎、系统的分析和判断之后做出的明智选择。据说,第一次世界大战爆发之后,德国总理问他的前任:“这一切都是怎么发生的?”他的继任耸耸肩:“要是我们知道就好了。”
事情要从艾森豪威尔总统时期讲起。艾森豪威尔时期,美国一度认为苏联在导弹方面占了上风,苏联也觉得自己把美国甩在了后面。1961年夏天,美国发射的第一批侦查卫星显示,在核武器竞赛方面,美国还是领先的。美国安排国防部副部长发表了一次演讲,将双方导弹差距的真相透露给了苏联。苏联这下有了危机感,希望赶紧奋起直追。
但苏联当时的经济已经现出颓势,尽管军方强烈建议实施一项应急的洲际导弹发展计划,主管经济部门的官员则不希望花太多的钱,他们担心这会影响到苏联的重工业发展。主管经济部门的官员指出,苏联的中程和中远程导弹已经大量过剩,还开发什么洲际导弹!
不知是谁想出了一个消化产能过剩的好办法,那就是“走出去”。卡斯特罗恰好正吵吵着要苏联提供军事支持,要不,干脆把弱势转化为优势,在古巴部署较大数量的、较老的中程和中远程导弹,这样,既能平息军方对“导弹差距”的担忧,又安抚了想要减轻财政压力的经济官员,还能给卡斯特罗一个交差。
于是,苏联派了100多艘船,浩浩荡荡地把导弹运到古巴。
为什么苏联的导弹会被美国的U-2飞机发现了呢?因为苏联的工兵并没有掩蔽好导弹发射场,导弹是运来了,但都跟白菜一样堆放在地上,不要说美国派飞机轰炸了,有个狙击手用步枪就能把这些导弹干掉。为什么苏联的工兵没有掩蔽好导弹发射场呢?因为这些工兵是按照在苏联国土上建设发射场的操作手册一步步做的,你要是在西伯利亚建设发射场,鸟都飞不到的地方,还管什么掩蔽不掩蔽的。
再往深处问一下。为什么苏联的中程导弹和中远程导弹会大量过剩呢?因为苏联的导弹部队是陆军里的炮兵,不像美国那样归空军。空军和陆军的作战思维大相径庭。空军的习惯是为打一次战争提供有限数量的飞机,因为多了消受不起;炮兵的习惯是到了打仗的时候要准备充足的弹药,维持每个月数百万轮的炮击。
你或许会觉得这都是因为苏联体制内的官僚习气,美国的情况也好不到哪里。当美国跟苏联交涉的时候,苏联方面狡辩,说他们在古巴部署导弹是因为美国在土耳其部署了导弹。肯尼迪总统大为光火,因为他清楚记得1961年就指示国务院,让他们负责从土耳其撤出导弹。但是,等他想起来的时候才发现,那些导弹还原封不动地留在土耳其!
政治就像是希腊神话里米诺斯的迷宫,走进去容易,走出来难。
【作者注】本文取材于罗杰.希尔斯曼、劳拉.高克伦和帕特里夏.A.韦茨曼,《防务与外交决策中的政治:概念模式与官僚政治》,商务印书馆2000年中译本。本文所分析的政治决策,主要是指西方政治或前苏联体制中的政治决策。
(注:本文仅代表作者个人观点,本文责编 霍默静 mojing.huo@ftchinese.com

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