2014年10月12日 星期日

福山的良治社會三要素【民主】

“政治秩序和政治衰落:从工业革命到民主全球化”(政治秩序和政治衰减:从工业革命到民主的全球化),弗朗西斯•福山(弗朗西斯 Fukuyama)著,672页,建议零售价25英镑(Profine出版社版本)或35美元(法拉•斯特劳斯•吉鲁出版社(Farrar,斯特劳斯和吉鲁)版本)

一本长达600页的政治学著作以一个悬念结束,这并不多见。但弗朗西斯•福山3年前出版的关于政治社会运作机理的两卷本恢弘巨著的上卷,留下了一个没有解答的大问题。该书引领我们遍历了从史前时代,到法国大革命后、现代民主黎明时期的政治秩序。福山至今最为人所知的仍然是他在1989年的宣言,他宣称自由民主制的诞生代表历史的终结:当时的确没有比民主更好的方案了。但在这本上卷本中,他暗示自由民主政体并不能幸免于影响了其他所有类型政治社会的停滞和衰落模式。自由民主政体或许也必须被某种更好的制度取代。那么,究竟是哪一种情况呢:我们目前的政治安排到底是解决方案的一部分,还是问题的一部分?

《政治秩序和政治衰落》就是福山的答案。他嘗試做一件不可能的事情,堅稱民主制度始終只不過是政治穩定的一個組成部分。在錯誤的情況下,民主制度也可能成為引發不穩定的因素。福山的核心論點是:一個秩序良好的社會需要三個構成要素:強政府、法治和民主問責;而且三者缺一不可。 18世紀末到來的民主開闢了這個可能性,但並沒有確保這一點。在政治領域,現代化本身並不能解決任何問題(正因如此,對於那種治理失敗的國家只需實現“現代化”的流行說法,福山不屑一顧)。

在過去的200年中,工業產能和財富的爆炸性增長,極大地擴展了可選的政治可能性的範圍——無論這是好是壞(只要看看世界上運轉最為良好的社會和運轉最糟糕的社會之間的可怕差距,前者比如丹麥,後者比如剛果民主共和國)。現在,政府能力、法律體系和政府形式有多種不同的互動方式,而在這個全球化時代,國家之間也有多種不同的互動方式。現代化加速了政治發展進程,也使其變得更為複雜。現代化絲毫沒有讓這個問題變得更簡單。

最重要的是把順序擺對。民主並不是第一位。強政府才是。尚未獲得實施有效統治的能力就進行民主化的政府無一例外地都會遭受失敗。非洲許多地方就是在這裡出了問題。民主會加劇、而不是修正現存的問題,因為民主使政府面臨太多相互衝突的要求,從而侵蝕政府施展權威的能力。相比之下,在東亞,比如日本和韓國等地方,傳統上就十分強大的中央政府先於民主存在,這意味著政府能夠在賦權給人民後繼續存在。

這是對當前狀況的成因的解釋,但這並不是一份讓世界變得更好的藥方。告訴想要民主的人們繼續忍耐,以便使他們的政府強大起來,這並不是一個可接受的方案,因為在沒有民主的情況下生活在一個強政府的統治之下,通常是一種悲慘的經歷:這就是“阿拉伯之春”爆發的起因。這就是福山著作中的基本矛盾:如果在我們生活的時代,民主是最好的方案,但我們發現,必須推遲民主才能使民主正常運作,那麼政治就會變成亂糟糟的活動。

另一個難題是,把順序擺對常常會給體繫帶來衝擊。戰爭依舊是政治發展的強大引擎,因為戰爭能讓政府強大起來,在戰爭結束後,強大起來了的政府就具備了施行民主的條件。這就是一戰和二戰後發生的事情。然而,和平是有代價的。福山指出,拉丁美洲國家的政治之所以往往嚴重失靈,是因為這塊大陸從未經歷過最可怕的世界大戰。戰爭更少,意味著政府更弱,政府更弱意味著政治不穩定。不過,這並不是說暴力總是有用的,錯誤類型的暴力可能比沒有暴力更糟糕。非洲的殖民統治是血腥的,但其同樣也造成了不穩定,因為各帝國用暴力替代了當地行政能力的構建。今天的阿富汗和伊拉克還在重複這種模式。和平是危險的,戰爭則是地獄。這本書沒有給我們提供多少慰藉。

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福山的分析為評估世界新興大國的政治健康狀況提供了一份清楚明了的清單。比如,印度因殖民歷史而擁有法治(儘管有官僚主義和效率低下的缺點)和民主問責(儘管是混亂和繁瑣的),但其中央政府的權威相對較弱(這正是納倫德拉•莫迪(Narendra Modi)正試圖改變的)。 3個條件中滿足2個算不上很差,但也遠未大功告成。相較之下,中國因其帝國歷史而擁有強大的中央政府(可往上追溯幾千年),但其法治和民主問責方面較弱。中國更像是3條中滿足了1條半,儘管中國擁有優勢:如果中國要選擇民主化,其條件的順序是正確的。福山並沒有說中國是否會選擇民主化——目前的跡象並不樂觀,但可能性是有的。

不過,真正有趣的案例是美國。美國在過去200年的成功,跟福山理論中的趨勢是相逆的,其順序是錯的:早在可謂擁有實際權威的中央政府出現前很久,美國就已經是一個民主國家了。美國用一場內戰和數十年艱苦的改革改變了這個狀況。在福山的這本書中,19世紀末到20世紀初的美國進步人士也是主角,這些人賦予了美國可行的官僚體系、稅制和聯邦基礎設施,從而將美國帶進了現代。從這個意義上說,泰迪•羅斯福(Teddy Roosevelt)和喬治•華盛頓(George Washington)或者亞伯拉罕•林肯(Abraham Lincoln)一樣,都是美國的國父。

但即使是美國的成功故事,也沒有一個完美的結局。就如重大衝擊可以帶來政治秩序一樣,缺乏衝擊也可能導致一個秩序良好的政治社會陷入困境。美國遇到的就是這種情況。在二戰結束後的長期和平期(以及冷戰結束後以來這段更短卻更穩定的和平期),美國社會又退回了一種相對“難以治理”的狀態。美國歷史上的過錯開始回過頭來困擾這個國家。美國政治被福山稱為一個“法庭和政黨”的體系:法律和民主的修正作用比執政能力更受重視。如果沒有外部的激發因素(比如與中國打仗?)重新使政府力量變得強大起來,兩黨之爭和法律上的爭論會持續侵蝕政府能力。同時,美國也未逃脫那個困擾所有穩定社會的詛咒:被精英所挾制。福山不客氣地稱這種狀況為“再世襲化”,意思是,小團體和小圈子,比如家族、同事圈、大學校友圈,利用它們對權力運行機制的內行來為自己人謀利。這聽上去可能像是社會學術語,但其實再現實不過了:如果下一屆總統選舉又是在姓克林頓(Clinton)和姓布什(Bush)的候選人之間展開,我們就能實實在在地看到這種情況發生在我們眼前。

福山非常熱切地強調強政府不一定非得是大政府:他試圖不在大政府和小政府孰優孰劣的爭論中選擇自己的立場。穩定的社會可以在一個精簡的福利體系(比如新加坡)下運行,也可以在一個規模大得多的體系(比如荷蘭)下運行。但福山的論斷的確包含一個與我們的直覺相反的洞見,這個洞見對我們處理目前在民主方面的一些不滿情緒極為重要,即:如果強大的中央權威是政治正常發揮作用所必需的,那麼即使是那些想要縮小政府規模的人也必須小心,要確保不在這樣做的同時削弱了政府的治理能力。這就是成熟政治發展的矛盾之處:如果你想要一個更放任的政府,你就得通過強大的政府控制來實現。否則你就會遭遇美國過去二三十年來經歷的情況(英國亦然,不過程度較低):試圖使政府更精簡高效的廣泛努力卻使政府更加膨脹,更加官僚得讓人窒息。唯一能製服政府的東西就是一個更強大的政府。緊縮策略是一種非常不穩定的製衡舉措。

那麼,他賴以成名的“歷史終結論”有什麼修正?這本書的核心是民主作為一種正面價值和一種負面價值之間的緊張關係,這是福山始終未能徹底解決的問題。民主的正面價值是尊嚴:自我管理的人自我感覺更有價值。負面價值是限制:自我管理的人有多得多的機會去抱怨他們不喜歡的政府。真正的政治穩定是在民主的正負面達成統一的時候取得的:當控制政府權力的人也能看到政府的價值的時候。目前還沒有達到這種狀態。在民主意味著尊嚴的地方,比如埃及,其限製作用則是混亂和適得其反的。在限製作用得到充分發揮的地方,比如美國,尊嚴就短缺了。取代尊嚴的是充滿憤怒和抱怨的政治,從兩黨之間深植的不寬容就能體現這一點。福山指出了一個諷刺的事實,當前在美國民意調查中支持率最高的美國機構,比如軍隊、美國國家航空航天局(Nasa),其實受到的民主監督最少。美國人真正痛恨的機構,比如國會,其實是由美國人民自己控制的。

在我閱讀過的著作中,這本書對對今日現況成因的闡釋是最到位的。福山的學術派寫作風格略微有些單調,但行文中蘊含的豐富真知灼見使他堪稱民主問題寫作的泰斗。我們並非處於毫無希望的絕境。福山仍然相信,聰明的領導者能找到一條出路。他堅稱地理環境並非宿命,歷史也並非定數。根據各自做出的政治抉擇,不同國家仍將興盛或衰落。哥斯達黎加相對來說是成功的,因為在20世紀,哥斯達黎加的政治家在重大問題上做出了正確的抉擇。阿根廷則浪費了許多本來擁有的優勢,因為其政治家沒能做出正確的抉擇。不過,一切都需假以時日才能見分曉。即使是美國,也需要近一個世紀才能理正國內的秩序。而時間對任何人或許都是緊急的。

技術變化的速度以及日益增加的生態風險意味著衝擊還會不斷地到來,儘管政府能否獲得應對沖擊的能力還遠未明朗。 21世紀的戰爭(比如剛剛開始的針對“伊拉克和黎凡特伊斯蘭國”(ISIS)的戰爭),越來越零散和碎片化,依靠無人機和僱傭軍來近距離消滅敵人。這樣的戰爭侵蝕政府權威的可能性與它們加強政府權威的可能性一樣大。幾乎在世界上的所有地方,抱怨政府都是愈演愈烈的趨勢。福山在他1989年那篇論文的結尾寫道,“歷史的終結將是非常悲哀的時刻”。那篇論文讓福山在學術上一夜成名,而論文結尾那句話比他自己當時意識到的更正確。

戴維•朗西曼(David Runciman)是英國劍橋大學(Cambridge university)的政治學教授,著有《信心陷阱:從一戰至今的民主危機史》(The Confidence Trap: A History of Democracy in Crisis from World War I to the Present)一書,該書由普林斯頓大學(Princeton)出版社出版

譯者/許雯佳

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